规划前沿｜空间治理+城市更新

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间；推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。《决定》还提出，健全推进新型城镇化体制机制，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。2024年全国国土空间规划年会上，提升城市空间治理水平、健全城市更新模式等话题，也是业界专家和地方自然资源管理部门重点关注的对象。

★★提升城市空间治理水平★★

《浙江省国土空间规划条例》在年会开幕前一天审议通过，这是省级层面出台的首部国土空间规划地方性法规，将为浙江省国土空间规划编制和实施提供法治保障。年会现场，浙江省自然资源厅厅长邢志宏介绍说，为更好应对城市更新、乡村振兴的新问题新挑战，将以土地综合整治作为优化国土空间布局的重要抓手，坚持县域统筹、规划先行、局部微调，实现国土空间规划蓝图从画上去到落下来。同时，结合存量建设为主、推进精细治理的需求，建立全过程城市有机更新、城乡景观风貌管控引导机制，以城乡有机更新绘好国土空间的细腻肌理，推动空间品质不断提升。

在深化“多规合一”改革中，杭州建设了编审一体、全域覆盖的国土空间规划新体系。杭州市规划和自然资源局局长於卫国说，在国土空间规划体系建设中，杭州针对交通系统、低效用地再开发、老城活力提升等等需求强化战略研究，完善传导体系，以规划引领近期开发；在国土空间管理新平台建设中，打造空间智治“一张图”，应用贯穿全流程的“一个码”，建设规划实施监测“一张网”，以规划在线“一点通”问需于民、问计于民。

据南京市规划和自然资源局局长何流介绍，南京构建了分层分类的规划传导机制，保障市级总体规划落实；建立了从征转报批、供地、规划许可到不动产登记的“图证衔接”机制，并将其作为自然资源部门履行“两统一”职责的重要手段，统一标准规则，打通调查、规划、管制、确权各业务环节关于用地分类、建筑功能、房屋用途的标准互通、数据共享路径，确保规划实施不走样；完善了规划“一张图”系统，以反馈调整促进规划完善和管理闭环。

宁波市自然资源和规划局副局长杨斌，阐释了宁波如何通过完善规划传导机制、制定实施计划和开展全域土地综合整治，解决规划传导“传什么”“怎么传”“怎么用”等问题。宁波围绕“三级三类”国土空间规划编制和审查，确立指标、控制线、用途、指引、名录5类传导要素168项传导内容并明确传导规则，应用于日常规划管理工作中；国土空间年度实施计划立足时间与空间的计划安排，探索横向内外衔接的传导机制与路径；全域国土空间综合整治则借助试点机遇，探索“以空间治理撬动经济和社会治理”的规划落地实施路径。

“深圳制定了自然灾害中高风险区国土空间规划分级风险管控制度，重点考虑洪涝、地质灾害、海洋灾害。”深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵谈道，应对韧性城市建设需求，深圳在国土空间规划工作全链条中建设空间风险评估管控体系、适应韧性城市的国土空间规划编制体系和规划实施监督体系。“除了使用遥感影像、大数据，我们还探索使用机器学习、自动解译等人工智能技术开展空间韧性监测评估。” 邹兵介绍说。

★★健全城市更新模式★★

“自然资源部《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（以下简称《指引》）突出了公益民生、节约集约、尊重权益的价值取向。”同济大学建筑与城市规划学院教授周俭从分析《指引》政策要点入手，讲解如何将城市更新内容纳入国土空间规划。他提出在两个层次上编制规划，更新规划单元详细规划落实总体规划要求，采用总量管控的方式管控到单元；更新实施单元详细规划则是管控到地块，其确定的地块规划设计条件是更新项目规划许可、方案设计和实施的依据。

在北京市城市规划设计研究院院长石晓冬看来，城市更新行动是在深化自然资源资产产权制度改革，由资源管理向资源资产管理并重转变的背景下推进的。北京以城市更新为抓手推动总体规划实施，自上而下健全城市更新政策体系，以居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合性等5大类12项更新类型，全面覆盖建成区存量空间；并针对高精尖产业和新产业新业态用地、老厂房内部空间改造、传统商业设施升级等发展需求给予政策支持。

“国家将城市规划职责转到自然资源部，意味着城市规划从服务资产端为主，转向服务债务端为主。” 厦门大学建筑与土木工程学院教授赵燕菁分析认为，中国城市化创造了规模巨大的资产，绝大部分富集在城市空间。在他看来，国土空间规划就是城市的操作系统，如何将这笔巨大的资产转化为国家权益，是国土空间规划的核心任务。面对规划需求的改变，应编制实施能发起行动并迅速响应市场的规划，让规划成为经济增长的“主动轮”。

深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司首席规划师王富海认为，当今城市的发展，是从建设时代向运营时代转变，大规模扩张建设转变为存量内涵式发展，收益方式也从未来收益一次性贴现转变为以运营创造持续收益。他以“佛山筷子街EPC+O（设计改造+空间运营）”项目为例，讲解了以运营介入设计从源头打造更好的运营环境、施工反哺运营以保证运营培育期资金投入的工作路径，以及龙港新城城市设计中城市建设、生态修复、综合开发并举的运营思路。（作者：阎炎  方黎明   中国自然资源报社）