新时期跨区域国土空间风貌规划编制探索 ——以渭南市秦岭北麓渭河南岸区域为例

在生态文明建设全面推进与国土空间规划体系逐步健全的新时期，国土空间风貌规划成为塑造城乡特色、保护生态文化资源、提升人居环境的重要抓手。然而，跨区域风貌规划长期面临行政区划割裂、管理职责交叉、风貌要素识别困难等挑战，亟需系统性的理论支撑与实践探索。本项目以渭南市秦岭北麓渭河南岸区域为试点，围绕“解题—破题—行动”三个层面，系统开展了跨区域国土空间风貌规划的编制研究，探索了一套覆盖全域、要素多元、层级清晰、便于实施的规划编制与管控路径。

一、解题：明晰问题本质，凝聚价值共识

项目首先从宏观背景出发，梳理跨区域风貌规划的核心矛盾：一是行政区划造成的管理壁垒与认知差异，导致风貌管控碎片化；二是自然地理单元与行政边界错位，生态廊道、文化线路等跨域要素难以整体保护；三是风貌要素类型多样，传统规划难以系统整合。为此，项目确立了三大价值导向：保护生态与文化遗产、规范开发建设行为、塑造区域特色魅力空间。

二、破题：构建系统框架，打通战略路径

项目围绕“风貌基因图谱—区域风貌骨架—协同管控体系”三大板块，构建系统化规划框架。

一是提炼“风貌基因图谱”，实现从混沌到清晰。基于对自然生态、城镇建设、乡村田园、历史文化等维度的综合分析，提炼出20项风貌要素，结合十一项风貌策略，形成对全域风貌要素的系统化控制与引导。

二是构建“区域风貌骨架”，实现从无序到有序。将全域划分为三大类、十小类的国土空间风貌分区，确保覆盖全域、衔接国土空间规划。结合区域自然与人文脉络，构建“两带一轴多心”的特色风貌结构，形成层次分明、功能协调的整体格局。

三是制定“协同管控体系”，实现从冲突到共生。遵循区域整体风貌引导原则，构建“区县管控+重点地区”的管控体系。在区县层面明确行政单元职责，在重点地区制定精细化管控指引，实现分级分类、精准施策。

三、行动：强化实施保障，推动规划落地

一是基于风貌规划目标，制定近期行动策略。优先推进生态修复、风貌提升、文化线路建设等示范项目，形成近期项目库，并衔接发展规划与国土空间规划。

二是分区县分层次推进风貌控制引导。提出市县风貌规划编制的“三个层级”：第一层级“承上”，落实市级控制要素，保持系统性；第二层级“统筹”，在分区研究基础上提出风貌总体结构与管控单元；第三层级“启下”，在规划设计阶段提出具体控制内容，便于规划管理与实施。

四、项目心得与示范价值

通过本次跨区域国土空间风貌规划编制的系统探索，项目团队积累了宝贵的实践经验，形成以下三点核心认识：

第一，立足全域视角，建立全域全要素的国土空间风貌规划体系。规划必须突破行政边界和部门壁垒，从自然地理单元和文化空间单元出发，识别关键风貌要素，构建覆盖山水林田湖草沙、城乡聚落、文化景观等多维度要素的规划体系，实现风貌保护与发展的整体协调。

第二，对接空间规划，发挥风貌规划在空间规划中的协调和引导作用。风貌规划不仅是空间规划的补充，更应在规划体系中发挥“串珠成链”的功能，通过风貌结构与分区引导，推动国土空间规划在美学、文化、生态等维度的深化与落实。

第三，强调规划实施，因地制宜建立国土空间风貌管控体系。规划编制必须与实施机制同步设计，结合地方治理结构和发展需求，建立分级分类、可操作、可评估的管控体系，确保规划目标转化为实际成效。

项目以渭南市秦岭北麓渭河南岸区域为实践载体，探索形成了一套跨区域国土空间风貌规划编制的系统路径和方法体系，不仅为当地国土空间高质量发展提供了科学指引，也为国内同类区域的国土空间风貌规划编制提供了可复制、可推广的经验范式。未来，随着国土空间治理体系的不断深化，跨区域风貌规划必将在美丽中国建设中发挥更加重要的作用。