西咸新区国土空间详细规划管控路径的 探索实践

 

国土空间详细规划“上承总体规划、下接实施治理”，是规划实施的法定依据和实施性政策工具。在国家建立“五级三类”国土空间规划体系的背景下，西咸新区立足十年规划实践，探索形成了一条从控规全覆盖到开发单元创新，再到“两层四阶”详细规划体系构建的演进路径。本次系统梳理这一探索历程，分享西咸新区在规划管控路径上的实践思考。

 

 

一、新要求新共识：详细规划改革的时代命题

 

近年来，国家对国土空间规划提出了一系列重要要求。2019年中央18号文明确融合多类空间规划为统一的国土空间规划；2022年党的二十大报告强调构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系；2024年党的二十届三中全会进一步要求强化国土空间规划基础作用。自资部43号文提出的详规编管七个要求，明确了以规划单元作为详规编管的主要载体，分区分类推进编制，提高规划的针对性和可实施性。

 

从国内先进城市实践看，北京采用“街区详细规划+地块综合实施方案”模式，通过“图则+导则+规则”区分刚性管控与引导完善内容；上海形成“单元规划+详细规划+实施深化”体系，通过单元规划分解总规目标；深圳实施“法定图则+实施方案”模式，法定图则进行底线管控，实施方案深化地块指标。这些实践形成了单元层面刚性控制、实施层面精细落地的管理共识。

 

 

二、西咸规划实践：从控规全覆盖到开发单元创新

 

西咸新区规划发展历经三个阶段：2010-2016年起步阶段，规划从无到有；2017-2018年完善创新阶段，规划从粗到细；2019年至今落实国家新要求，规划从有到优。

 

控规全域覆盖奠定基础。2018年，新区在全省率先实现控规全覆盖，划定120个管理单元，单个规模以3-5平方公里为主。按照“刚弹结合、分级管控”原则，单元层面刚性控制城市发展的底线要素，地块层面弹性管控具体建设要求，兼顾底线与效率。同步建立“一制度、一平台、一机制”实施保障体系，常态化开展规划实施评估，实现动态管理。规划实施以来，累计进行百余次控规优化调整，指导出具1700余宗规划条件，集中推进约12万亩土地供应，有力保障了公益性设施和重大产业项目落地。

 

开发单元创新推动品质营城。在控规单元基础上，新区引入开发单元这一创新范式，按照“开发一片、成熟一片”思路，将1000-1500亩划分为一个开发单元，搭建“统一规划、同步设计、同步建设”的开发路径。通过开发单元综合规划，做到“整体策划规划、同步开发建设、统筹各方利益、直接面向实施”，实现从“快速建城”到“品质营城”的跨越。目前，新区已批准数十个开发单元，推动数百个项目建设，覆盖面积约31平方公里。

 

三、本轮创新探索：体系构建与理念突破的双轮驱动

 

西咸新区在西安“三级三类”规划体系框架下，围绕“好用、能用、管用”的核心目标，从体系构建和理念创新两个维度同步发力，形成了一套覆盖顶层设计到实施管理的全周期探索实践。

 

（一）构建“两层四阶+规土评让”详细规划体系

 

第一阶：单元管控一张图。落实城镇开发边界、常住人口和容量人口规模，匹配核心管控要素清单，形成核心要素管控图，涵盖文化、体育、医疗、教育、绿地、交通、市政等设施。探索成果简化，通过“一说明一表十三图”，清晰呈现管控要素，为后续开发建设提供刚性约束。

 

第二阶：单元详细规划。形成“1+8+4+1”成果体系，对空间资源系统盘点，落实上位规划传导，细化公服、交通、市政设施规划；面向产业单元盘清企业现状基础信息；对单元可利用地进行全要素梳理，实现从“有什么”到“怎么用”的精准把握。

 

第三阶：开发实施规划。以重点片区为例，基于周边成熟条件划定开发范围，结合存量用地、避开村庄划定近期重点板块。通过优化用地布局、完善设施配套，实现统一开发。开发实施规划要求结合市场与项目导向，偏向实施，配套技术标准适应当前市场实际情况，充分体现规划在土地价值释放中的核心作用。

 

第四阶：地块实施详规。以典型地块为例，明确地块指标、制定地块图则，采用“三级共享”模式统筹配置公服设施——市区级、街道级、社区级按需配置。开展验证性方案模拟，指导后续方案审批，确保规划从“纸上蓝图”到“地上实景”的精准转化。

 

同步构建“规土评让”全周期管理体系，以八项关键举措衔接宗地规划、土地储备、科学评估和组织出让，确保规划指标、土地征收、评估价格、出让方式在土地出让前一次确定，实现“规-土-评-让”全链条贯通。

 

（二）理念创新实现三个突破

 

在规划理念上，西咸新区实现三个维度的突破：

 

一是城乡一体，全域覆盖。全域划定83个详规单元+17个研究单元，实现城镇、农业、生态全空间要素的全域覆盖。城镇单元强化功能传导与规划控制，农业/生态单元突出村庄分类与分区管控，开内地块明确控制指标，开外实施注重设施配置与风貌管控。

 

二是增存并举，盘活存量。通过摸底调查，全面掌握存量用地底数，分类明确处置原则。对已供应未开工土地促进市场流通转让，批而未供土地加快供应、严控底线、整合零散边角地，实现用地集约节约。

 

三是远近结合，预控弹性。按照“界内留白、界外预控”理念，开发边界外划定预控区，开发边界内预留留白用地，为未来规划实施保留弹性。统筹区域协调发展、空间集聚发展和产业空间预控，实现当前建设与长远发展的有机统一。

 

 

结  语

从控规全覆盖到开发单元创新，再到“两层四阶”体系构建，西咸新区的规划探索始终围绕一个核心命题：规划如何才能好用、能用、管用？国土空间详细规划的核心，不是画出一张完美的蓝图，而是建立起一套科学、高效、可实施的管控体系。从单元层面的刚性管控，到实施层面的精细落地，再到“规土评让”的全链条贯通，每一个环节都在回答这一命题。西咸新区的实践，为新时期国土空间详细规划编管体系构建提供了可借鉴的探索经验。